Primärversorgungssystem: Zeitplan wird konkreter - Patientensteuerung bleibt umstritten
Das geplante Primärversorgungssystem gehört seit Monaten zu den zentralen Strukturvorhaben der Bundesregierung. Wie Patientinnen und Patienten künftig durch die ambulante Versorgung gesteuert werden sollen, war bislang jedoch in vielen Punkten offen. In den vergangenen Tagen ist nun zumindest der weitere Zeitplan konkreter geworden: Ein Referentenentwurf soll bis Ende November 2026 vorliegen. Nach den derzeitigen politischen Planungen könnte das neue System zum 1. Januar 2028 verbindlich eingeführt werden. Damit verschiebt sich die Reform allerdings nach hinten. Ein Entwurf war ursprünglich bereits für den Sommer beziehungsweise Spätsommer erwartet worden. Das Jahr 2027 soll nun genutzt werden, um die konkrete Ausgestaltung zu beraten und einzelne Komponenten möglicherweise zunächst zu erproben.
Für Krankenhäuser ist die Reform vor allem deshalb relevant, weil sie Teil einer umfassenderen Neuordnung der Patientensteuerung ist. Primärversorgungssystem und Notfallreform sollen gemeinsam dazu beitragen, Patientinnen und Patienten frühzeitig der Versorgungsebene zuzuweisen, die ihrem medizinischen Bedarf entspricht.
Verbindliche Steuerung rückt stärker in den Mittelpunkt
Neu ist dabei weniger die grundsätzliche Idee eines Primärversorgungssystems als die zunehmende Konkretisierung der Frage, wie verbindlich die Steuerung künftig sein soll. Bei einer gesundheitspolitischen Diskussion am 10. September machten Vertreter:innen von Union und SPD deutlich, dass das System nicht lediglich ein zusätzliches freiwilliges Angebot werden soll. Emmi Zeulner (CSU) nannte als politisches Ziel ein ab 2028 verbindliches System. Christos Pantazis (SPD) schloss bei der Frage, wie Patientinnen und Patienten zur Nutzung der vorgesehenen Versorgungspfade bewegt werden können, auch Bonus- oder Malusmodelle nicht grundsätzlich aus. Details sind dazu bislang allerdings nicht festgelegt.
Die Idee dahinter: Dringliche Fälle sollen schneller behandelt werden können, wenn weniger dringliche Behandlungen gezielter gesteuert werden. Zugleich wird über eine Art Termingarantie für medizinisch dringliche fachärztliche Behandlungen diskutiert. Voraussetzung dafür wäre allerdings, dass durch die neue Steuerung tatsächlich Kapazitäten frei werden. Damit wird ein wesentlicher Konflikt der Reform deutlicher: Patientensteuerung kann ihre Wirkung nur entfalten, wenn die vorgesehenen Wege tatsächlich genutzt werden. Gleichzeitig berührt eine verbindlichere Steuerung die bislang weitgehend freie Arztwahl der Versicherten.
Wer soll die Patientinnen und Patienten steuern?
Die Kassenärztliche Bundesvereinigung spricht sich für eine primärärztlich geführte Steuerung aus. Patientinnen und Patienten sollen in der Regel zunächst in einer primärärztlichen Praxis eingeschätzt und bei Bedarf mit einer qualifizierten Überweisung an die fachärztliche Versorgung weitergeleitet werden. Die 116117 und digitale Instrumente sollen dieses System ergänzen. Eine ausschließlich digitale Ersteinschätzung vor jedem Arztkontakt lehnt die KBV dagegen ab.
Zwischen Ärzteschaft und Krankenkassen besteht grundsätzlich Einigkeit darüber, dass eine bessere Steuerung notwendig ist. Unterschiede zeigen sich jedoch bei der konkreten Umsetzung. Der GKV-Spitzenverband fordert beispielsweise, dass Ärztinnen und Ärzte einen Teil ihrer Termine verbindlich für die Vermittlung zur Verfügung stellen. Eine generelle Termingarantie und zusätzliche Vergütungen für diese Termine sieht er kritisch. Der Hausärztinnen- und Hausärzteverband hat Ende August ebenfalls ein Forderungspapier vorgelegt. Sein Modell setzt auf mehr Verbindlichkeit, eine Stärkung der hausarztzentrierten Versorgung und eine stärkere Arbeit in multiprofessionellen Teams. Damit ist die grundsätzliche Richtung zunehmend klar, während um die Ausgestaltung der Zugangswege, Verantwortlichkeiten und Vergütung weiterhin gerungen wird.
Digitale Infrastruktur wird bereits vorbereitet
Während das eigentliche Primärversorgungsgesetz noch aussteht, werden einzelne technische Voraussetzungen bereits geschaffen. Das im Juli vom Bundeskabinett beschlossene Gesetz für Daten und digitale Innovation im Gesundheitswesen sieht unter anderem eine digitale Erst- und Bedarfseinschätzung, elektronische Überweisungen und eine digitale Terminvermittlung vor. Versicherte sollen künftig neben der Hausarztpraxis und der 116117 auch über die ePA-App einen digitalen Zugang erhalten. Die elektronische Überweisung soll schrittweise bis September 2029 eingeführt werden. Gerade dieser digitale Zugang ist allerdings ebenfalls umstritten. Die KBV fordert, die 116117 als eigenständigen digitalen Zugangsweg gesetzlich abzusichern und den Zugang nicht ausschließlich über die Apps der Krankenkassen zu organisieren.
Für Krankenhäuser wird die Schnittstelle zur Notfallversorgung entscheidend
Für Kliniken dürfte weniger entscheidend sein, ob die Erststeuerung künftig über eine Hausarztpraxis, die 116117 oder eine digitale Anwendung erfolgt. Relevant ist vielmehr, ob das neue System tatsächlich zu einer verlässlicheren Verteilung der Patientenströme führt. Parallel zum Primärversorgungssystem wird derzeit die Notfallversorgung reformiert. Die 116117 soll als Akutleitstelle stärker mit Rettungsdienst und Krankenhäusern vernetzt werden. An ausgewählten Krankenhausstandorten sind Integrierte Notfallzentren vorgesehen, in denen Notaufnahme, KV-Notdienstpraxis und zentrale Ersteinschätzung zusammenarbeiten. Erst am 9. September beschäftigte sich der Gesundheitsausschuss erneut mit dem Gesetzentwurf. Dabei wurde auch vor dem Aufbau zusätzlicher Doppelstrukturen gewarnt.
Primärversorgung und Notfallreform greifen damit an einer entscheidenden Stelle ineinander: Beide sollen verhindern, dass Patientinnen und Patienten mangels Orientierung dort Versorgung suchen, wo gerade Kapazitäten verfügbar oder Zugänge besonders niedrigschwellig sind - unabhängig davon, ob dies medizinisch die geeignete Versorgungsebene ist.
Die entscheidenden Fragen bleiben offen
Mit dem angekündigten Referentenentwurf für Ende November gibt es erstmals einen konkreteren Fahrplan. Viele der entscheidenden Fragen sind jedoch noch nicht beantwortet: Wie verbindlich wird die Patientensteuerung tatsächlich? Welche Ausnahmen vom primärärztlichen Zugang wird es geben? Wie werden Termine priorisiert? Und wie werden ambulante Versorgung, 116117, Rettungsdienst und Krankenhäuser technisch und organisatorisch miteinander verbunden?
Für Krankenhäuser ist damit vor allem die weitere Entwicklung an den Schnittstellen relevant. Gelingt eine verbindliche und funktionierende Patientensteuerung, könnte sie Notaufnahmen entlasten und Fehlversorgung reduzieren. Entstehen dagegen zusätzliche Zugangswege und Strukturen nebeneinander, besteht die Gefahr, dass die Komplexität des Systems weiter zunimmt. Mit dem Referentenentwurf Ende November dürfte erstmals sichtbar werden, welchen Weg die Bundesregierung tatsächlich einschlagen will.
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